Multas de Zona de Bajas Emisiones: cuándo son ilegales

Las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE) se han convertido en uno de los temas más conflictivos del derecho administrativo español. Desde su implantación obligatoria en 2023, han generado millones de multas en todo el país. Pero la realidad judicial está siendo demoledora para las administraciones: en Madrid, por ejemplo, los tribunales han anulado el 97% de las multas de ZBE que se han recurrido, acumulando más de 558 sentencias firmes favorables a los conductores solo entre finales de 2024 y 2025. En Barcelona, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña anuló la ZBE supramunicipal de Rondas, obligando a ayuntamientos como L’Hospitalet a devolver más de 2 millones de euros en multas.

Si te han multado por circular o aparcar en una ZBE, tienes muchas posibilidades de que la sanción sea anulable. En este artículo te explicamos en profundidad qué es una ZBE, por qué tantas multas se están anulando, cuáles son los motivos de nulidad y cómo recurrir.

¿Qué es una Zona de Bajas Emisiones?

Una ZBE es un área urbana en la que se restringe el acceso de los vehículos más contaminantes con el objetivo de mejorar la calidad del aire. Su implantación es obligatoria desde la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, que exigió a todos los municipios de más de 50.000 habitantes establecer ZBE antes de 2023. Posteriormente, la Ley 7/2023 de Movilidad Sostenible refuerza el marco regulatorio.

Las restricciones suelen afectar a los vehículos sin etiqueta ambiental de la DGT, es decir, generalmente gasolina matriculados antes del año 2000 y diésel anteriores a 2006, aunque cada ayuntamiento puede fijar criterios propios.

Principales ZBE en España

Las ZBE más relevantes por volumen de sanciones y conflictividad judicial son:

• Madrid: tres zonas diferenciadas: Madrid ZBE (todo el municipio), ZBEDEP Distrito Centro y ZBEDEP Plaza Elíptica. Desde septiembre de 2021 hasta febrero de 2024, se impusieron más de 1.760.000 multas por valor superior a 330 millones de euros.

• Barcelona: ZBE Rondas de Barcelona, que abarca también L’Hospitalet, Cornellà, Esplugues y Sant Adrià. Anulada por el TSJC por irregularidades.

• Otras ciudades: Sevilla, Valencia, Zaragoza, Valladolid, Málaga y decenas de municipios más han implantado o están implantando sus ZBE, muchas con problemas similares de señalización y normativa.

¿Qué vehículos están afectados?

Excepciones habituales

La mayoría de ordenanzas municipales contemplan excepciones para determinados vehículos:

• Vehículos de personas con movilidad reducida (tarjeta PMR).

• Vehículos de emergencias y fuerzas armadas.

• Vehículos clasificados como históricos.

• Residentes con autorización temporal.

• Servicios esenciales (mudanzas, ambulancias, etc.).

• Vehículos de reparto de mercancías (con moratoria hasta 2026 en Madrid).

Por qué los tribunales están anulando masivamente las multas de ZBE

La oleada de anulaciones se sustenta fundamentalmente en dos pilares jurídicos que los ayuntamientos no están cumpliendo:

Falta de señalización reglamentaria

Este es el motivo de anulación más potente y el que más sentencias favorables acumula. Las ordenanzas municipales (como el artículo 242 de la Ordenanza de Movilidad de Madrid) obligan a los ayuntamientos a instalar carteles informativos visibles que adviertan a los conductores de que sus datos serán captados al entrar en la ZBE. El problema es que, en los procedimientos judiciales, los ayuntamientos no han aportado ninguna prueba documental de que esos carteles existan o se hayan instalado correctamente.

Los tribunales argumentan que, si el conductor no puede saber que está entrando en una ZBE por falta de señalización, no se le puede imputar la infracción. Esto conecta directamente con dos principios constitucionales fundamentales:

• Principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE): el ciudadano debe poder conocer con claridad las restricciones vigentes.

• Presunción de inocencia (art. 24.2 CE): sin prueba de señalización, no se puede acreditar que el conductor supiera de la restricción.

Anulación de la base normativa (la ordenanza)

El segundo pilar es aún más profundo. En septiembre de 2024, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) anuló los artículos de la Ordenanza de Movilidad Sostenible que regulaban las ZBE, al considerar que los informes técnicos que justificaban las restricciones eran insuficientes, especialmente en cuanto al impacto económico sobre las personas con menor capacidad adquisitiva. Esto deja sin base jurídica todas las sanciones dictadas bajo esa normativa.

En Cataluña, el TSJC adoptó una decisión similar al anular la ZBE supramunicipal de Rondas de Barcelona, afectando a L’Hospitalet, Cornellà, Esplugues y Sant Adrià, y obligando a devolver las multas cobradas.

Cámaras ANPR sin homologación o verificación

Los sistemas de lectura automática de matrículas (ANPR) utilizados para controlar las ZBE son instrumentos de medida. Si la cámara no ha sido homologada, no ha pasado la verificación periódica o no consta en el expediente la acreditación de su correcto funcionamiento, la multa carece de base probatoria válida.

Error en la lectura de la matrícula

Los sistemas ANPR pueden cometer errores de lectura, especialmente con matrículas sucias, dañadas, extranjeras o temporales. Si la multa se ha dirigido a un vehículo que no es el tuyo, la sanción debe anularse.

Vehículo autorizado o exento no registrado

Si tu vehículo estaba dentro de alguna excepción (PMR, histórico, residente autorizado, servicio esencial) pero el sistema de la ZBE no lo reconoció por un error de registro, la multa es recurrible.

Defectos en la notificación

Como en cualquier sanción de tráfico, la notificación debe cumplir los requisitos de la LPAC (Ley 39/2015): dos intentos de entrega en el domicilio, aviso de llegada, y publicación subsidiaria en el TEU. Si no se cumplen, la sanción puede prescribir.

Incompetencia para sancionar en vías no municipales

Un motivo adicional que está emergiendo: algunos ayuntamientos están sancionando a conductores en vías que no son de titularidad municipal (autopistas, autovías o carreteras estatales/autonómicas que atraviesan la ZBE). El Juzgado nº 5 de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, por ejemplo, anuló una multa en la A-42 porque el Ayuntamiento era incompetente para sancionar en una vía estatal.

Calificación incorrecta de la infracción

Varios jueces han considerado que acceder a una ZBE sin autorización no debería clasificarse como infracción grave (200 €) sino como leve (90 €). Aunque esto no anula la multa, reduce su importe a la mitad.

Las cifras: una avalancha judicial sin precedentes

Cómo recurrir una multa de ZBE paso a paso

Paso 1. Identifica el tipo de sanción y el ayuntamiento

Comprueba en la notificación qué ZBE concreta te afecta, qué artículo de la ordenanza se invoca y cuál es el órgano sancionador. No es lo mismo que te multen en Madrid ZBE que en la ZBEDEP de Plaza Elíptica.

Paso 2. Comprueba la señalización

Si puedes, vuelve a la zona donde se produjo la supuesta infracción y haz fotos de los accesos. Documenta si hay carteles informativos visibles que adviertan de la ZBE y de la captación de datos. Si no los hay, es tu principal argumento de recurso.

Paso 3. Solicita el expediente sancionador completo

Tienes derecho a acceder al expediente. Solicita las fotografías captadas, la acreditación de la señalización, el certificado de homologación de las cámaras y cualquier informe técnico que fundamente la sanción.

Paso 4. Presenta alegaciones en plazo

Dispones de 20 días naturales desde la notificación para presentar alegaciones. Recuerda: si pagas con descuento del 50%, renuncias a alegar. Valora qué te compensa más.

Paso 5. Si desestiman tus alegaciones

Tienes dos opciones:

• Recurso de reposición: ante el mismo órgano, en plazo de 1 mes. Es potestativo.

• Recurso contencioso-administrativo: ante el Juzgado de lo Contencioso, en plazo de 2 meses desde la resolución expresa. Es la vía que está dando resultados masivos, con un 97% de éxito según los datos disponibles.

Costas procesales: un dato relevante es que el 60% de las sentencias favorables están incluyendo condena en costas al Ayuntamiento, lo que significa que la administración paga los gastos del juicio. Esto reduce enormemente el coste de recurrir por vía judicial.

¿Puedo recurrir multas de ZBE ya pagadas?

Las multas ya pagadas con descuento son, en principio, firmes. Sin embargo, si el Tribunal Supremo confirma la anulación de las ordenanzas (como la del TSJM de Madrid), podría abrirse la vía para revisar las multas ya pagadas. Es una cuestión aún abierta. Lo recomendable es:

• Si aún estás en plazo: recurre siempre. No pagues con descuento si tienes motivos fundados.

• Si ya pagaste: conserva la documentación y estate atento a la resolución del Tribunal Supremo.

Situación por comunidades autónomas

Madrid: las ZBE siguen activas y se sigue multando mientras el Tribunal Supremo resuelve el recurso del Ayuntamiento contra la sentencia del TSJM. Pero los juzgados siguen anulando multas individualmente.

Cataluña: Barcelona y su área metropolitana operan su ZBE; la ZBE supramunicipal de Rondas fue anulada por el TSJC. La Generalitat ha puesto en marcha un registro autonómico digital para gestionar excepciones, lo que ha permitido a más de una docena de ciudades empezar a sancionar.

Resto de España: muchas ciudades aún no tienen ZBE operativa pese a la obligación legal, y varias que la implantaron enfrentan recursos judiciales. Es un panorama en constante evolución.

Legislación y jurisprudencia clave

• Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética: obligación de establecer ZBE.

• Ley 7/2023 de Movilidad Sostenible: refuerzo del marco regulatorio.

• Ley 39/2015 (LPAC): procedimiento administrativo, notificaciones, presunción de inocencia.

• RDL 6/2015 (TRLTSV): régimen sancionador de tráfico.

• RD 1428/2003 (Reglamento General de Circulación): señalización vial.

• CE, art. 9.3: seguridad jurídica. CE, art. 24.2: presunción de inocencia.

• STSJM de septiembre de 2024: anulación parcial de la Ordenanza de Movilidad de Madrid.

• STSJC: anulación de la ZBE supramunicipal de Rondas de Barcelona.

• 558 sentencias firmes (Dvuelta, 2024-2025): anulación de multas por falta de señalización en Madrid.

• Sentencia Juzgado C-A nº 5 de Madrid (AEA): anulación por incompetencia en vías no municipales.

Nota: Este artículo tiene carácter meramente informativo y no constituye asesoramiento jurídico. Para el análisis de tu caso concreto, te recomendamos consultar con un profesional del derecho o iniciar tu reclamación a través de nuestra plataforma.